Сурен Авакьян, заведующий кафедрой
конституционного и муниципального права МГУ
им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ
С 2009 года официально вступил в силу в полном объеме принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В недолгой современной истории России это уже третий такой закон — первый появился в 1991-м, второй в 1995 году, а им еще предшествовал Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление в России вводилось также и посредством внесения новелл в Конституцию РСФСР 1978 года, немало норм посвящено ему и в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года.
Как видим, конституционно-законодательная основа местного самоуправления развивалась постоянно. Да и сейчас нельзя сказать, что процесс ее совершенствования остановился. Достаточно наглядны такие факты: намеченная в Федеральном законе от 6 октября 2003 года дата его вступления в силу — 2006 год — оказалась нереальной и неоднократно переносилась, пока законодатель не определил для этого 2009 год. После появления закона, начиная с 2004 года, в него непрерывно вносятся изменения и дополнения, до конца декабря 2008 года был принят 41 федеральный закон о внесении поправок, причем среди них есть как относительно мелкие, так и обширные. Однако процесс не остановился и после полномасштабного введения закона в действие, и уже в мае 2009 года в него вновь вносятся исправления. А вопрос, вынесенный в заголовок нашего материала, все равно остается! Так все же есть у нас местное самоуправление? Можно спросить и по-другому: будет ли местное самоуправление в России?
Автор этих строк всегда был пессимистично настроен к местному самоуправлению. Для этого есть веские причины. И они, увы, не исчезли. Буду конкретным и изложу их последовательно.
- Прежде всего все связано с тем, что в России предпочли, по моему мнению, абсолютно нереальную модель местного самоуправления.
В основном все формы организации местной власти можно свести к трем вариантам: а) местное самоуправление существует отдельно от государственной власти, государственного управления; б) местное самоуправление является частью, продолжением государственной власти, государственного управления на своем уровне, предполагая передачу в его ведение многих дел от государственных органов; в) возможен и вариант соединения общественного и государственного начал в местном самоуправлении, в этом случае существует модель «местные советы есть органы государственной власти и народного самоуправления». На протяжении более чем двух веков в различных странах мира идет «состязание» между этими формами организации власти на местах, причем каждая из них показывает как свои достоинства, так и недостатки.
В России предпочли первую модель — местное самоуправление, отделенное от государственной власти. Это отразили в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 года, которая гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Хотели как лучше – подчеркнуть самостоятельность местного самоуправления, его независимость от государственной власти. Но получилась странная и нереальная формула: местное самоуправление существует ведь в государстве, и что же – оно независимо от него? Местное самоуправление не в состоянии жить на свои доходы, во всем мире оно получает финансовые вливания из государственного бюджета, это неизбежно, но, выходит, опять же независимо от своего «благодетеля»? Местное самоуправление, занимаясь территориальными делами, принимает решения, и порой непопулярные, но нужные, и в их реализации не может обойтись без поддержки государства — и оно независимо от государства? На территории местного самоуправления может случиться наводнение, пожар, пройдет ураган, совершаются преступления — вряд ли со всем этим можно справиться без государства, а тут снова говорят о самостоятельности местного самоуправления от государства!
И возникают резонные мысли: такая самостоятельность никому не нужна; местное самоуправление и государственная власть призваны взаимодействовать. Но если это формально, юридически не определить, начинаются всякие перекосы: государственная власть заявляет местному самоуправлению: ты самостоятельно от меня, вот и действуй как хочешь; если же ты просишь у меня помощи и поддержки тогда уж изволь быть частью вла-ной «упряжки», я буду тобой руководить. Таким образом, вместо цивилизованных отношений местного самоуправления и государственной власти рождаются всякие закулисные варианты нездоровых контактов: хочешь места у государственной «кормушки», изволь быть подчиненным и зависимым.
В попытках отделить местное самоуправление от государства создатели существующей модели местного самоуправления придумали категорию «вопросы местного значения». Идея вроде привлекательная — есть или должны быть местные дела, обозначаем их как вопросы местного значения, и тогда они решаются сугубо местным самоуправлением, а государственные органы вроде не вмешиваются. Однако это абсолютно неправильный подход. Дело в том, что любой вопрос местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения. Другое дело, что решать его надо с учетом местных условий. Возьмем, к примеру, просвещение. Есть большие села, и там нужна просторная школа; есть и увядающие деревни, но и там ведь надо учить детей с учетом наполняемости классов. И учить-то детей надо везде по государственному стандарту, этого требует не только жизнь, но и Конституция Российской Федерации. По всей стране нужно изучать классику литературы, математику, осваивать компьютеры и т. д. Таким образом, нет вопросов местного значения в образовании, есть местные условия реализации конституционного права на образование.
И еще одно. Когда местное самоуправление отделили в Конституции от государства и государственной власти, довольно скоро возник вопрос: а что за институция есть местное самоуправление? Это общественная структура? Если так, то почему она управляет территорией, по каким основаниям принимает решения, обладают ли они властной силой? И местные депутаты, и особенно главы муниципальных образований, местных администраций, да и население — все хотели в этом ясности. К тому же на территории местного самоуправления есть ведомственные объекты, их руководители считаются лишь с теми, у кого в руках реальная власть. И если местное самоуправление есть власть, но не власть государственная, тогда какая? Вопрос дошел до Конституционного Суда Российской Федерации, и он обозначил в ряде своих постановлений, что местное самоуправление есть одна из форм публичной власти, куда оно входит наряду с государственной властью, и его решения, следовательно, в такой же мере общеобязательны.
В итоге снова стало ясно, что модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти, больше создает головной боли, чем дает преимуществ.
- Другая причина «неприживаемости» в России местного самоуправления состоит в том, что у него фактически ничего своего нет: ни финансов, ни хозяйства, ни серьезных сфер ведения, ни органов.
С финансами проблема извечная и, к сожалению, плохо решаемая. Свои налоговые источники дают местному самоуправлению очень мало. Основные налоги сконцентрированы в руках государства, местное самоуправление живет на отчисления от них. А государство предпочитает централизацию, оно не переводит ряд налогов даже на уровень субъектов Федерации, тем более в разряд муниципальных. Нет и твердости в бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Вроде как минимальные стандарты в расчете на одного жителя определены, но и они не соблюдаются, каждый год идет перекраивание доходов. Приходится местному самоуправлению руководить территорией «с протянутой рукой», это неэффективно, не говоря уж о том, что и унизительно, ставит в ту самую зависимость от вышестоящей власти, о которой уже было сказано.
Своего, то есть местного, хозяйства у очень многих муниципальных образований нет. Муниципальных унитарных предприятий, которые приносили бы приличные прибыли и соответственно доходы в местные бюджеты, насчитываются единицы. Энергетические, газовые, водные и т. п. объекты разобраны по ведомствам. Местному самоуправлению сбросили свою жилищную и социальную сферу (жилые дома, детские учреждения и др.) заводы и фабрики, процветавшие в советский период. Все это требует огромных затрат, а средств нет.
Многое подкосила неразумная приватизация. Вместо того чтобы держать в муниципальной собственности здания, пристройки, первые этажи и т. д., сдавать их в аренду и от этого получать подпитку в местный бюджет, все отдали, как правило за бесценок, в частные руки. А без своего «хозяйства» даже король Лир, как известно, стал изгоем. Дело дошло до того, что даже булочные негде стало размещать, и теперь некоторые города кичатся тем, что создают магазины в «шаговой доступности» для населения, стыдливо умалчивая — ведь это же было раньше, при охаянной «административной» системе.
- Довольно решительно проводимая в стране централизация управления коснулась не только субъектов Российской Федерации, но и местного самоуправления. Казалось бы, действительно какие-то сферы управления должны быть в ведении государства, но если решение вопросов происходит на местах, почему к этому не имеют никакого отношения органы местного самоуправления! И обратим внимание, что это самые жизненные сферы, в соответствующие органы идет просто наплыв населения, люди стоят в очередях, порой не только днями, но и ночами. А что же местное самоуправление? Да ничего, все эти сферы вне его ведения. Чтобы не быть голословным, посмотрим конкретику.
Служба регистрации имущества. В связи с приватизацией квартир, земельных участков буквально толпы людей хлынули в управления (филиалы) Федеральной регистрационной службы в районах и городах, там даже на прием нельзя попасть. Местное самоуправление ничего не вправе сделать.
Земельные комитеты, бюро технической инвентаризации. Ситуация во многом сходная. Подчиняются они соответствующим комитетам, управлениям субъектов Федерации, от местного самоуправления независимы.
Налоговые службы. Есть в каждом районе, городе. Независимы от местного самоуправления, хотя туда обращаются тысячи граждан, проживающих на его территории.
Служба занятости, бюро по трудоустройству. Занимаются тем, что помогают населению в трудоустройстве, ведут учет нуждающихся в работе. Обслуживая жителей городов и районов, организационно независимы от местного самоуправления.
Органы внутренних дел. Обеспечивают правопорядок на территории городов и районов. Когда-то были отделами внутренних дел исполнительных комитетов районных и городских Советов, теперь находятся в вертикальном подчинении. Предусмотренная законом муниципальная милиция так и не создана.
Служба безопасности движения автотранспорта. Соответственно находится в ведомственном подчинении МВД. Обслуживает население городов и районов, туда по поводу оформления и регистрации транспортных средств обращаются еженедельно сотни граждан.
Миграционная служба. С недавних пор ведает не только внешними мигрантами, но и регистрацией граждан Российской Федерации, выдачей всех видов паспортов. Есть подразделение в каждом районе, городе, обслуживает местное население, но входит в единую федеральную систему.
Органы записи актов гражданского состояния. Известные каждому из нас службы есть везде, но они тоже находятся в ведомственном подчинении.
Пенсионный фонд. Ранее существовали отделы социального обеспечения исполкомов районных, городских Советов. Теперь есть общегосударственный и страшный монстр – Пенсионный фонд РФ. Это организация, без преувеличения, создана для издевательства над самой беззащитной частью общества — пожилыми людьми. Достаточно один раз туда прийти, увидеть толпы несчастных старых людей, послушать, как с ними разговаривают, чтобы убедиться, что автор нисколько не преувеличивает.
Интересно, что процесс централизации не останавливается. К примеру, во многих муниципальных образованиях финансовые отделы, занимающиеся составлением и реализацией муниципальных бюджетов, ликвидируются, а их функции на легальной основе, по договору передаются подразделениям Федерального казначейства.
Если сегодня войти в здание местной администрации, настораживает тишина в коридорах — мало посетителей. А зачем туда идти, если эти органы ничего не решают. Есть, к примеру, городской архитектор, но когда надо проложить трубы отопления прямо по земле, не зарывая в землю, его уговорят дать согласие, и он это сделает, мотивируя необходимостью спасать население от зимних холодов. Есть жилищные отделы, которые примут заявления от нуждающихся в жилье, а дальше разведут руками — квартир-то все равно нет. Есть отделы, занимающиеся приватизацией квартир, но основной поток посетителей там прошел.
А названные выше ведомственные службы, где, повторяем, не иссякают очереди, не зависят от местного самоуправления. Как быть?
Тут мы сталкиваемся с очередным парадоксом нашего законодательства о местном самоуправлении. В советский период, когда власть на местах была частью единой государственной власти, для местных органов управления использовалась не такая уж плохая модель, которая называлась двойным подчинением. Отраслевой отдел, например народного образования, подчинялся по горизонтали исполкому районного, городского Совета, по вертикали — аналогичному отделу, управлению исполкома областного, краевого Совета. Что это давало? Во-первых, необходимость учета местных условий и зависимость от районного, городского советского и партийного руководства; во-вторых, требование сочетания местных условий с общетерриториальными (общегосударственными) интересами и опять же зависимость от вышестоящего руководства. Естественно, бюрократического элемента при этом хватало. Но в то же время отраслевой отдел учитывал в связке все требования.
Что происходит сейчас? На деле, как мы уже сказали, все равно руководящие указания сверху приходят. И тот же районный, городской отдел народного образования (или департамент, так стало модно называть), входящий в систему местной администрации, работает реально в контакте, под руководством областного, краевого департамента, министерства народного образования.
Но перечисленные выше ведомственные органы не входят в структуру местной администрации. Они независимы от депутатов, главы муниципального образования, главы местной администрации. Более того, кое-где между ними не складываются деловые отношения, ведомственные руководители «посылают» подальше муниципалов.
Увы, ни Конституция, ни Закон о местном самоуправлении не дают шансов исправить положение. Вертикаль управления для местного самоуправления запрещена. А средств влияния на ведомственные системы просто нет. Даже кандидатуры на соответствующие должности и то реально не согласовываются с главой муниципального образования.
- Соответственно раз нет хозяйства, нет своих органов и влияния, федеральный закон в определении полномочий местного самоуправления и его органов зачастую использует обтекаемые и мало что дающие формулировки.
Например, в ст. 14 Федерального закона 2003 года, определяющей вопросы местного значения поселения, включены такие позиции, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и т. д.
Когда читаешь все это, возникает лишь один вопрос: как поселение, особенно сельское, будет это делать? Чаще всего напрашивается ответ, отраженный в народном афоризме «и мы пахали». Разрешил открыть торговый киоск — вроде и «создал условия» для развития торговли, принял к сведению, что сельхозкооператив ремонтирует участок дороги — значит, поучаствовал в «дорожной деятельности».
Ведь совсем другое дело, когда читаешь в законе, что к ведению поселения относится «создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения». Понятно, что это конкретно. И таких вопросов местного значения и полномочий хотелось бы видеть побольше.
- Федеральный закон 2003 года оставляет немало вопросов, касающихся территориальной организации и уровней местного самоуправления.
Закон ввел пять территориальных видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, территориальное образование в городе федерального значения.
Но критерии их создания размыты. Вроде надо бы учитывать численность населения, для городов – экономический потенциал. В дополнение к этому вначале установили, что муниципальный район и городской округ могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Но попозже и за поселениями закрепили такое право.
Для сельской местности закон предусмотрел на верхнем уровне муниципальные районы, на низовом — сельские и городские поселения (это бывшие города районного подчинения). Однако используя термины «верхний», «низовой», «вышестоящий», «нижестоящий», я рискую сразу получить критику в свой адрес. Дело в том, что, как и предыдущие акты, Закон 2003 года проводит линию на отказ от соподчиненности уровней местного самоуправления. Не очень-то понятно, почему это делается. Ведь местное самоуправление, как уже сказано, публичная власть. Есть уровни ее осуществления. Каждый самостоятелен, но в рамках своих предметов ведения и полномочий. Каждый уровень обязан считаться с законными решениями органов вышестоящих уровней.
Для городской местности закон ввел два понятия — городское поселение, входящее в состав муниципального района, и городской округ, находящийся за пределами муниципального района. Закон разрешил включать в состав городского округа не только конкретный город, но и окружающие его сельские населенные пункты. И вот тут-то начался несколько неожиданный процесс. Дело в том, что при реализации прежнего Закона о местном самоуправлении 1995 года во многих субъектах Российской Федерации отказались от сельских муниципальных образований, оставили единое муниципальное образование -муниципальный район. Внедрение норм Федерального закона 2003 года требовало теперь воссоздать сельские муниципальные образования, а значит, разделить с ними собственность.. Районы не захотели этого и воспользовались недоработкой Закона 2003 года — если он разрешает включать в городской округ не только город, но и села, деревни, почему бы не преобразовать муниципальный район в городской округ? По нашим данным, это сделали в Калининградской области где-то по шести-семи единицам, в Московской области по трем, а в Свердловской области практически по всем районам. Мы ничего не имеем против этого, когда речь идет о таких крупных и сильных агломерациях, как, например, бывший район, теперь Домодедовский городской округ. Однако каждый такой случай требует конкретной оценки. А главное — даже в городском округе вполне возможно введение самоуправления населения в конкретных территориальных единицах. Надо в этом случае резко увеличить роль территориального общественного самоуправления.
Закон 2003 года разрешил местное самоуправление на внутригородских территориях только двух городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Остальным городам, в том числе и с миллионным населением, дается статус муниципального образования – городского округа с внутригородским административным управлением. Вряд ли это стоит поддержать. Ведь при такой системе население реально не имеет местного самоуправления на уровне города, но оно не участвует и в управлении районами городов, в которых проживает.
- Завершая свой критический анализ, не могу не сказать еще об одном – о юридическом исполнении и терминологии закона. К счастью, ему далеко до избирательных законов, где одна статья акта может растягиваться на 3-5 страниц. Статьи Закона 2003 года покороче. Однако в нем есть не до конца продуманные конструкции.
В частности, совсем неясно, нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, или Закон 2003 года становится актом прямого действия. И как тогда это совместить с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к совместному ведению РФ и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Или еще пример — «шедевр», включенный в закон в 2005 году: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления» (пункт 2 статьи 39).
И о терминологии. В словарях русского языка — и это общепризнанно — поселением называют населенный пункт. Поэтому слова статьи 131 Конституции Российской Федерации о том, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», создателям закона надо было понимать буквально — в городах, сельских населенных пунктах, а вот «другим территориям», где тоже осуществляется местное самоуправление, следует давать названия, чтобы не было путаницы. И дореволюционные устроители территориального деления страны это понимали и делали. Тогда был термин «волость», что означало группу сел и деревень. Путаница появилась в советское время, когда сначала органы власти — сельские Советы — создавались в каждой без исключения деревне, а потом деревни стали объединять одним, общим для них сельским Советом, а территорию, недолго думая, стали называть сокращенным словом «сельсовет». Пришло время новых законов, и вместо того чтобы вернуться к волости и исправить путаницу, ее еще и усилили новым понятием «сельское поселение», которое может быть приложено и к одному сельскому населенному пункту, и к нескольким, соединенным в одном муниципальном образовании. А ведь ничего не меняется, люди как жили в селе, деревне, поселке, так и продолжают жить (я уж молчу, что по словарю В. Даля поселением называли порой место жительства ссыльных).
Не лучше обстоят дела и с понятиями «городское поселение», «городской округ». По закону, кстати, городской округ — тоже городское поселение, но только большое и не входящее в муниципальный район. Но самое интересное состоит в том, что и городское поселение, и городской округ — город, хотя и с возможными примыкающими к нему сельскими населенными пунктами. И не очень-то ясно, город — это отдельная административно-территориальная единица или нет? По всей вероятности, наше население и далее будет считать, что оно живет не в городском поселении, а в городе, входящем в состав муниципального района, не в городском округе, а в городе, входящем в состав такого округа. А понятиями «городское поселение» и «городской округ» закон вольно или невольно поддержал амбиции городов на расширение зоны своего влияния за счет пригородных (и вообще прилегающих) территорий.
Итак, у местного самоуправления нет своих финансов, своего хозяйства, своего влияния на ведомственные структуры. Нет, кстати, и того, о чем рамки статьи не позволили сказать – отлаженных механизмов институтов непосредственной демократии, в целом народовластия.
В чем же пока сила местного самоуправления? В том, что оно владеет большими ресурсами земли и еще какой-то долей общественного имущества. Поэтому и идут битвы за муниципальные должности. Чтобы сидел на посту свой руководитель, помогал в отводе участков под застройку, в приватизации земель и строений. А совсем не для того, чтобы улучшал жизнь людей. Когда все поделят, совсем сникнет и без того чахлое местное самоуправление.
(данная статья опубликована в журнале «Российская Федерация сегодня» № 16, август 2009 – ред.)